Перша Конституція Союзу і нові конституції республік
Основний Закон СРСР. Створення Радянського Союзу завершилося прийняттям Конституції. У ході роботи над проектами Конституції Союзу поновилися суперечки з принципових питань, що стосуються форми об'єднання республік. Одна група радянських і партійних працівників закликала доподальшої централізації, інша, навпаки, домагалася широкої децентралізації Радянського Союзу. І там, і тут були люди, сумлінно помилятися, але звучали і голоси прихованих шовіністів і націоналістів.
Наприкінці лютого 1923 Пленум ЦК РКП (б), обговоривши тези з національного питання до XII з'їзду партії, схвалив їх і направив В.І. Леніну. До квітня 1923 р. в ЦК РКП (б) і в ЦК республіканських компартій обговорювалися пропозиції про зміни, які передбачалося внести в Договір про утворення СРСР. З березня 1923 р., коли були опубліковані тези до XII з'їзду партії, дискусія з національного питання охопила широкі кола комуністів. У переважній масі виступів основні пункти тез схвалювалися. Проте висловлювалися думки шовіністичного і націоналістичного властивості, особливо серед деяких комуністів Грузії та України.
Російська Радянська Республіка, що йшла від унітаризму до федералізму, як відомо, була в 1918 р. проголошена федерацією законодавчо - шляхом прийняття акту конституційного значення - Декларації прав трудящого і експлуатованого народу. Закавказьку Федерацію, утворену з незалежних радянських республік, спочатку оформили Союзним договором, прийнятим Повноважною конференцією представників Азербайджану,Вірменії та Грузії. У період підготовки освіти СРСР майже одночасно з'являються ідеї та договірного, та конституційного оформлення Союзу. У Постанові Пленуму ЦК РКП (б) про взаємини РРФСР з незалежними радянськими соціалістичними республіками від 6 жовтня 1922 говорилося: "Визнати за необхідне укладення договору між Україною, Білорусією, федерацією Закавказьких республік і РРФСР про об'єднання їх в" Союз Соціалістичних Радянських Республік ". У протоколі того ж Пленуму згадувалося про створення комісії "для вироблення радянського ЗАКОНОПРОЕКТУ (виділено мною. - авт.) на основі цієї директиви" <*>. Створена комісія 21 листопада ухвалила виробити основи Конституції Союзу Радянських Соціалістичних Республік. 30 листопада 1922 " Основні пункти Конституції СРСР "по доповіді комісії були прийняті Політбюро ЦК РКП (б). Але питання про форму конституюють акту в них вирішувалося альтернативно. Там говорилося про" союзної Конституції або замінює таку Союзній договорі ".
Що стосується обговорення в республіках, то VII Всеукраїнський з'їзд Рад по доповіді М.В. Фрунзе прийняв постанову "Про основи Конституції СоюзуРадянських Соціалістичних Республік ". Незважаючи на таку назву, в документі говорилося переважно про договір. Аналогічний акт 18 грудня 1922 прийняв IV з'їзд Рад Білорусії <*>. I Закавказький з'їзд Рад, який працював 10 - 13 грудня, рішення про основи Конституції не брав , але в його постанові "Про скликання спільного з'їзду Рад Соціалістичних Радянських республік" згадується договір про організацію Союзу республік. У постанові X Всеросійського з'їзду Рад говориться тільки про договірний оформленні створення Союзу <**>. І не випадково ще 18 грудня 1922 Пленум ЦК РКП (б) по доповіді І. В. Сталіна вирішив, що на майбутньому Всесоюзному з'їзді Рад повинна бути прийнята Декларація про утворення СРСР і вироблений текст Договору. Думається, що рішення грудневого Пленуму про договірний оформленні утворення СРСР було цілком правомірним: не можна творити Конституцію ще не існуючої держави, видавати закон, не маючи належних законодавчих органів.
А.С. Ємєлін стверджує, що між Леніним і Сталіним було істотна розбіжність щодо порядку оформлення освіти СРСР: Сталін нібито стояв за конституційний, а Ленін - за договірний порядок, і що Сталін взагалі був прихильником унітаризму <*>. Насправді свідоцтв про подібний розходженні між Леніним і Сталіним з документів не видно. Що ж до ставлення до унітаризму, то обидва цих керівника партії, як відомо, до Лютневої революції були принциповими супротивниками федералізму, а згодом обидва вважали, що федерація є лише тимчасовий етап на шляху до майбутнього соціалістичного унітаризму. Стосовно ж до 1922 р. ні в кого з них не було ні найменших сумнівів, що в той момент федерація - єдиний можливий шлях формування Радянської держави.
Безпосередньо перед I Всесоюзним з'їздом Рад повноважні делегації республік - засновників Союзу підписали Договір про його освіту. З точки зору юридичної цього було цілком достатньо для створення нової держави. Однак вирішили Договір провести ічерез з'їзд Рад Союзу.
Затвердження Договору на з'їзді надавало йому уже дещо інший правовий характер: з угоди рівноправних учасників Договір ставав як би законом для них.
I Всесоюзний з'їзд Рад, який затвердив в основному проекти Декларації і Договору про утворення СРСР, вирішив передати їх на додатковий розгляд ЦВК союзних республік. ЦВК Союзу повинен був розглянути отримані відгуки, затвердити допрацьовані тексти Декларації і Договору і ввести їх в дію. Йому доручалося також представити тексти цих документів на остаточне затвердження II з'їзду Рад СРСР.
Як бачимо, з'їзд Рад не говорив про Конституцію Союзу. Немає згадок про Основний Закон і в рішеннях I Сесії ЦВК Союзу, що проходила в той же день <*>. Разом з тим ЦВК Союзу поставив питання про розробку серії актів конституційного значення. Обравши Президія ЦВК, Центральний Виконавчий Комітет Союзу доручив йому розробити Положення про наркоматах СРСР, про РНК і Раді Праці і Оборони, про ЦВК та його членів, проекти прапора і герба СРСР. Згідно з цим дорученням Президія ЦВК 10 січня 1923р. створив шість комісій. Однак 13 січня 1923 на першому ж засіданні комісії з розробки положень про РНК, СТО і наркоматах СРСР була створена підкомісія, яка приступила до обговорення проекту Конституції, розробленого Всеросійським Центральним Виконавчим Комітетом. Зауважимо, що в цей же час з'являються і заперечення проти конституційного оформлення Радянського Союзу, що йдуть з боку певної частини грузинських і українських керівників.
--------------------------------
<*> Див: Освіта і розвиток СРСР як союзної держави. СБ законодавчих та інших нормативних актів. М., 1972. С. 172 - 173.
24 лютого 1923 ЦК РКП (б) створив комісію з вироблення проекту Конституції СРСР. Основна робота над ним розгорнулася, проте, після XII з'їзду РКП (б) (квітень 1923 р.). 27 квітня Президія ЦВК Союзу вирішив створити Розширену комісію у складі 25 осіб з представників ЦВК союзних республік. Її головою був обраний М.І. Калінін. Роботі Розширеної комісії передувало обговорення проекту Конституції в комісії ЦК РКП (б), рішення якої мали принципове значення і визначили багато в чому хід роботи Розширеної комісії ЦВК СРСР. Перше їїзасідання відкрилося 8 червня 1923
Під час обговорення порядку роботи Розширеної комісії виникла суперечка про те, що повинно бути предметом розгляду, що взяти за основу створення Конституції. Було представлено два проекти: розроблений комісією ЦВК Союзу, яка існувала до створення розширеної комісії, і проект Конституційної комісії УРСР, помітно відрізнявся від першого. Так як більшість пунктів першого проекту було тільки що обговорено комісією ЦК, то на засіданні комісії ЦВК ніхто, в тому числі і представники УРСР, не наполягали на розгляді українського варіанту. Проте голова РНК України Х. Раковський, відомий своїми конфедералістскімі поглядами, вніс пропозицію не розглядати проект комісії ЦВК, а повернутися до Союзному договору, тобто практично перекреслити всю роботу, яка велася протягом півроку. Раковському різко заперечив М.І. Калінін, підтриманий більшістю комісії. За основу був прийнятий проект ЦВК.
У ході дискусії з цього організаційному питанні сплив і ще один аспект проблеми: що все-таки потрібно створювати - конституцію чи вдосконалений союзний договір? Це був не просте запитання, не проста юридична тонкість. Звичайно, союзна державаможе бути оформлено і конституцією, і договором. Але якщо конституція - документ, безумовно, єдиного, хоча й федеративної держави, то союзний договір може існувати і в конфедерації. У всякому випадку договір завжди при бажанні можна тлумачити в конфедеративним сенсі. А саме цього й хотіли Раковський і його однодумці на Україні і в Грузії. По даній проблемі Розширена комісія не виявила твердості. Більшість її членів, прийнявши за основу обговорюваний текст, в той же час вирішило залишити відкритим питання про його найменування.
Розбіжності виникли і в подальшій роботі розширеної комісії. Вже під час обговорення ст. 1 проекту розгорілися гострі суперечки з питання про співвідношення компетенції Союзу і республік, причому по деяких пунктах були прийняті формулювання українського проекту, що носили децентралізаторскій характер. Стало очевидним, що рішення комісії не можна розглядати як остаточні, оскільки деякі її члени, у тому числі і представники України, заявили особливу думку.
Пленарні засідання Комісії ЦВК проходили 8 - 16 червня 1923 У цей же час відбулося і так зване 4-а нарада ЦКРКП (б) з відповідальними працівниками національних республік і областей <*>. Нарада була присвячена широкому колу питань національної політики, на ньому, звичайно, не обійшлося без дискусії з проблеми конституції. І обговорення проблеми, і прийнята резолюція мали важливе значення для роботи над проектом. Зібравшись після наради, Комісія ЦВК завершила свою роботу. 16 червня, після прийняття проекту в цілому, вона повернулася до його назви. У результаті дискусії була прийнята гнучка формулювання Д.І. Курського, закріплена потім і в остаточному тексті Основного Закону: "Декларація про утворення Союзу Радянських Соціалістичних Республік і Договір про утворення Союзу Радянських Соціалістичних Республік складають Основний Закон (Конституцію) Союзу Радянських Соціалістичних Республік".
--------------------------------
<*> Див: Таємниці національної політики ЦК РКП. Четверте нарада ЦК РКП з відповідальними працівниками національних республік і областей в м. Москві 9 - 12 червня 1923 Стенографічний звіт. М., 1992.
В кінці червня проект Конституції був розглянутий Конституційною комісією ЦК РКП (б), яка внесла в нього значні зміни, переважно спрямовані на посилення єдності союзної держави. Комісія відкинула чергові спроби Х.Раковського принизити значення Основного Закону. Вже не наважуючись заперечувати ідею Конституції в принципі, Раковський запропонував компромісний варіант: прийняти два документи одночасно - Конституцію, в основі якої лежала б Декларація, і Договір про утворення СРСР.
Пленум ЦК РКП (б) 26 - 27 червня 1923 заслухав доповідь Конституційної комісії і прийняв по ньому розгорнуте рішення. Підтримавши загальну ідею проекту, Пленум в той же час вніс зміни до нього, спрямовані на посилення гарантій суверенітету союзних республік.
В кінці червня - початку липня 1923 проект Конституції СРСР було обговорено на спеціальних сесіях ЦВК союзних республік. 6 липня 1923 ЦВК Союзу одноголосно затвердив проект Конституції і негайно ввів її в дію. Одночасно ЦВК вирішив внести текст Конституції на остаточне затвердження II з'їзду Рад СРСР. Напередодні цього з'їзду, що відбувся в січні 1924 р. і остаточно затвердив Основний Закон Союзу, пройшли з'їзди Рад союзних республік, що ратифікували його.
Конституція СРСР 1924 р. завершила оформлення принципово нової держави - Союзу Радянських Соціалістичних Республік. Вона по суті заміниласобою Союзний договір, прийнятий I Всесоюзним з'їздом Рад. Надалі державному обороті посилання на Союзний договір стали рідкісні, хоча і не зникли зовсім. Так, ми зустрічаємо згадки про Союзну договорі в Конституції України 1929
Основний Закон СРСР з'явився новим етапом в історії радянського конституційного будівництва, що відображає в той же час певну спадкоємність принципів і ідей, що зв'язують його з конституціями республік, в першу чергу - з Російської, а також з Закавказької.
Перш за все, це ідея федерації. Радянський Союз, подібно двох названих республікам, був конституйований як федеративна держава. Але не можна не помітити і істотної різниці між федерацією, що склалася в Росії, і новою формою федеративного об'єднання, яким з'явився Радянський Союз. Якщо РРФСР оформилася як держава з автономними утвореннями, то СРСР - як союзну державу.
У союзній державі поєднується суверенітет Союзу з суверенними правами його членів - союзних республік. Отже, носіями суверенітету є як Союз в цілому, так і кожен з його членів окремо. Цим ленінська ідея відрізнялася і від концепції конфедерації,і від концепції автономізації. В.І. Ленін виходив з того, що об'єднання республік має становити одну єдину державу. Саме ця ідея і закріплена в Конституції. У розділі першому Основного Закону - Декларації про утворення Союзу Радянських Соціалістичних Республік - після перерахування причин утворення СРСР говориться: "Всі ці обставини владно вимагають об'єднання радянських республік в ОДНЕ (виділено мною. - Авт.) Союзну державу, здатну забезпечити і зовнішню безпеку, і внутрішні господарські преуспеянія, і свободу національного розвитку народів ". Закон не обумовлює спеціально суверенність Радянського Союзу, вважаючи її очевидною.
Коло прав Союзу окреслений переважно у ст. ст. 1 і 2 Основного Закону. Серед питань, віднесених до компетенції вищих органів влади Союзу, виділяються дві найважливіші групи: справи, пов'язані із зовнішніми функціями держави, і господарські справи. Крім того, в загальносоюзному компетенцію входять деякі питання регулювання міжреспубліканських відносин, а також деякі соціально-культурні проблеми.
Конституція включає до компетенції Союзу організацію і керівництво збройними силами, а також оголошення війни і укладення миру. Широко і докладно визначає Основний Закон права СоюзуРСР у сфері міжнародних відносин - політичних і економічних.
Конституція віддає у відання Союзу представництво в міжнародних зносинах з іншими державами, зміна зовнішніх кордонів Союзу, укладення договорів про прийом до складу Союзу нових республік, висновок зовнішніх позик, ратифікацію міжнародних договорів, керівництво зовнішньою торгівлею, висновок концесійних договорів.
До відання Союзу Конституція віднесла і загальне управління народним господарством, його найважливішими галузями.
Господарське об'єднання республік за обсягом відрізнялося від військового і дипломатичного. Якщо у сферах військової та зовнішніх зносин республіки передавали Союзу всі свої права, то в області економічної цього не сталося. Те й інше стало відображенням волі республік, що утворили Радянський Союз.
Основний Закон відніс до відання Союзу також встановлення основ судоустрою і судочинства, основ цивільного та кримінального законодавства СРСР, встановлення основних законів про працю, загальних начал в галузі народної освіти, спільних заходів в галузі охорони народного здоров'я, організацію загальносоюзної статистики, право амністії, вирішення спорів між союзними республіками.
Конституція закріпила за Союзом великі і важливі права, що забезпечують його нормальне функціонування, його зовнішню безпекуі внутрішній розвиток. Але велику увагу Основний Закон приділяє і гарантіям прав спілчан - союзних республік.
Основний Закон містить спеціальну главу, що трактує суверенні права цих республік. Сама конструкція розмежування прав Союзу і його членів побудована так, щоб захистити незалежність останніх. Права союзної держави перераховані вичерпно, за їх межі воно виходити не може. Що ж стосується прав членів Союзу, то вони нічим не обмежені, за винятком тих сфер, які передані союзній державі. Стаття 3 Основного Закону свідчила: "Суверенітет союзних республік обмежений лише в межах, зазначених у цій Конституції, і лише з предметів, віднесених до компетенції Союзу. Поза цими межами кожна союзна республіка здійснює свою державну владу самостійно".
Законодавець спеціально підкреслив і деякі найважливіші права членів Союзу РСР. Стаття 4 Конституції закріплює за союзними республіками право вільного виходу з Союзу. Це було розвитком ідеї, відбитої ще в Конституції Російської Федерації, допускала вихід з неї тих чи інших територій. Проголошення права вільного виходу було показником сили Радянської держави, яке вірило, що ніодна республіка не захоче відділитися від Союзу.
Виходячи з важливості права виходу, Конституція СРСР передбачала особливий порядок можливої зміни ст. 4. Ця стаття могла бути змінена або скасована не в загальному порядку, не як інші положення Основного Закону, а лише за згодою всіх республік, що входять до складу Союзу.
Спеціально підкреслено і право союзних республік на незмінюваність їх території. Така зміна припустиме лише за згодою кожної зацікавленої республіки. Це положення неухильно дотримувалася на практиці і неодноразово застосовувалася, бо життя вже скоро зажадала вдосконалення форми державної єдності Радянського Союзу. Питання про межі між республіками протягом десятиліть не був предметом нерозв'язних суперечок. Він завжди вирішувалося на основі принципу інтернаціоналізму.
Суверенним правом союзних республік було також право на власну громадянство. Воно поєднувалося з правом громадян кожної республіки вважатися громадянами Радянського Союзу (ст. 7 Конституції). З одного боку, це означає, що громадянин кожної республіки може відчувати себе на території будь-якої іншої радянської республіки як вдома - він рівноправний з її громадянами. З іншого боку,якщо він, наприклад, перебуває за кордоном, то за його спиною стоїть не тільки авторитет своєї республіки, може бути, невеликої держави, але й міць всього величезного Радянського Союзу, яка турбується про законні інтереси кожного свого громадянина.
Таким чином, Конституція виходила з ідеї обмеженості суверенітету як Союзної держави в цілому, так і його членів, з ідеї розмежування суверенних прав Союзу і республік, їх гармонійного поєднання.
Система державних органів, передбачена Основним Законом Союзу, теж виходила з ідеї максимального поєднання інтересів союзної держави в цілому з інтересами кожного його члена. При цьому слід відзначити спадкоємність принципів і ідей, що зв'язує Конституцію СРСР з основними законами об'єдналися республік і по цій лінії. При створенні вищих органів влади і управління Союзу РСР був використаний досвід державного будівництва незалежних радянських республік, в першу чергу, звичайно, найстарішою з них - Російської Федерації.
Конституції союзних і автономних республік. Конституція СРСР визнає за союзними республіками право мати свої основні закони (ст. 5), бо конституція - необхідний атрибут сучасної держави, тим більше суверенного.Разом з тим основні закони, вже були в об'єдналися республіках, тепер повинні були бути змінені, виходячи з факту утворення СРСР, приведені у відповідність з Конституцією Союзу. Ця робота і була проведена в найближчі після утворення СРСР роки.
Удосконалення основних законів союзних республік на практиці вилилося в створення нових основних законів, оскільки життя пішло вперед і слід було розробляти законодавство не лише у зв'язку з утворенням СРСР, а й з метою розвитку базису, суспільного ладу, на основі накопичення досвіду державного будівництва, змін в організації державної єдності республік та ін Часом зміни такого роду були за обсягом навіть більш помітні, ніж пов'язані безпосередньо з утворенням СРСР.
Першою прийняла свою нову Конституцію Закавказька Федерація. У квітні 1925 р. III Закавказький з'їзд Рад затвердив проект Основного Закону ЗРФСР. У тому ж році видала нову Конституцію Російська Федерація. У 1927 р. була прийнята нова Конституція Білорусії.
Дещо по-іншому, як би в два етапи, змінила свою Конституцію Українська РСР. Спочатку створили змінену редакцію старого Основного закону, апотім вже новий текст. VIII Всеукраїнський з'їзд Рад у січні 1924 р. доручив ВУЦВК відповідно до Договору про утворення СРСР і Конституцією СРСР переглянути Конституцію УРСР і представити її на затвердження чергового з'їзду Рад України. IX з'їзд Рад спеціальною постановою затвердив найважливіші зміни Основного закону республіки.
Внісши зміни до Конституції, IX з'їзд Рад разом з тим доручив ВУЦВК підготувати перероблений, новий текст Основного Закону республіки. Народний комісаріат юстиції УРСР склав такий проект, Комісія законодавчих проектів внесла до нього деякі виправлення. Остаточний текст нової Конституції 15 травня 1929 був одноголосно затверджений XI Всеукраїнським з'їздом Рад.
Конституції союзних республік цілком відповідали Основному Закону Союзу РСР. Але вони не дублювали загальносоюзних Конституцію, не повторювали її. Тим Основним Законом Союзу і конституціями республік існувало своєрідне "поділ праці": перший був присвячений в основному проблемі організації союзної держави і його співвідношення з членами Союзу, другі стосувалися всіх інших конституційних питань - суспільного ладу, форми державного єдності, державного механізму кожної республіки, виборчого права, правового статусугромадян.
Конституції республік, засновані на загальних принципах, відрізнялися тим не менше один від одного як за формою, так і за її механізмом. Наприклад, Конституція України 1929 містила 82 статті, а Основний Закон Білоруської РСР - тільки 76. Перша ділилася на великі розділи ("Загальні положення", "Про устрій Радянської влади", "Про виборчі права" та ін), другий - на дрібні голови ("Про предмети відання Всебілоруського з'їзду Рад і Центрального Виконавчого Комітету Білоруської Соціалістичної Радянської Республіки" , "Про Всебілоруських з'їзді Рад", "Про Центральному Виконавчому Комітеті Білоруської Соціалістичної Радянської Республіки" та ін.) Українська Конституція містила спеціальний великий розділ про бюджет республіки, у Білоруській такого не було.
Особливості республіканських конституцій витікали в першу чергу із специфіки самих республік. Найбільш помітними тут були відмінності у формі державної єдності. Конституція ЗРФСР, колишньої на відміну від інших радянських республік союзною державою, сприйняла структуру Основного Закону Союзу РСР. Вона теж поділяється на два головних розділи - Декларацію про утворення Закавказької Соціалістичної Федеративної Радянської Республіки і Договір про її утворення, міститьспеціальну главу про суверенних права республік, що входять до складу ЗРФСР, причому статті цієї глави подібні до статей глави другої Конституції Союзу РСР. Російська Республіка - теж федеративна держава, але іншої форми - включила у свою Конституцію спеціальну главу про автономних республіках та автономних областях. Унітарна Білоруська республіка не виділила в Основному Законі ніяких розділів і глав, що стосуються форми державного єдності. У ньому немає і спеціальних статей про адміністративно-територіальний устрій.
Відмінності в республіканських конституціях несли на собі печатку і суб'єктивних факторів. Кожна республіка намагалася висловити навіть загальні принципи і загальні ідеї по-своєму, оригінально, шукала кращу, відмінну від загальної форму вираження. При цьому багато хто статті різних конституцій, безумовно, збігаються, але є у них і помітні відмінності.
Неоднаково вирішувалося в конституціях союзних республік питання про державну мову. Конституція України визнавала мови всіх народів, що населяють республіку, рівноправними (ст. 20) і не закріплювала якої-небудь мову як державну. По-іншому вирішила це питання Конституція Білорусі: "... Білоруська мова обирається як мова, переважний для зносини між державними, професійнимита громадськими установами та організаціями ". Є й інші відмінності між конституціями республік.
Проводилася також робота зі створення конституцій автономних республік. Деякі з них були навіть прийняті органами АРСР. Однак тільки одна така конституція - Основний Закон Молдавської АРСР - була затверджена вищим органом союзної (Української) республіки і тому вступила в силу.